Dr Borówka: "Traktat z Northolt można traktować jako realne wzmocnienie odstraszania wobec Rosji"

Piotr Miedziński, Portal Obronny: Co było głównym celem zawarcia tego traktatu i na jakie konkretnie potrzeby Polski oraz Wielkiej Brytanii on odpowiada? Dlaczego akurat Polska została wybrana jako jeden z priorytetowych partnerów Wielkiej Brytanii obok Francji?

Doktor Aleksy Borówka: Głównym celem zawarcia tego traktatu była potrzeba wyjścia naprzeciw wyzwaniom geostrategicznym, wynikającym ze współczesnych zmian w otoczeniu międzynarodowym. Bezpieczeństwo międzynarodowe przestrzeni euroatlantyckiej od założenia NATO przez kolejne dekady było oparte przede wszystkim na potencjale militarnym Stanów Zjednoczonych Ameryki. NATO jako sojusz zbiorowej obrony powstał, aby ochronić przestrzeń euroatlantycką - ze szczególnym uwzględnieniem Europy Zachodniej - przed realnym zagrożeniem militarnym ze strony ZSRR.

Po upadku ZSRR, artykuł 5 Traktatu Północnoatlantyckiego został uruchomiony jednokrotnie po zamachu na World Trade Center w 2001 r. Jednakże, reorientacja geostrategiczna USA w 2011 r. doprowadziła do zmiany znaczenia poszczególnych regionów dla utrzymania hegemonii USA, przez co Azja Wschodnia i Azja Południowo-Wschodnia stały się najistotniejszymi regionami. Europa stała się jak nie drugorzędną, to trzeciorzędną przestrzenią, względem istotności dla amerykańskich interesów geostrategicznych.

Wojna rosyjsko-ukraińska udowodniła brak woli USA do bezpośredniego włączenia się do największego konfliktu zbrojnego w Europie od czasów II Wojny Światowej, co pokazuje, że region niegdyś kluczowy dla Stanów Zjednoczonych, aktualnie nie pełni takiej roli. Ograniczenie stosowania potencjału USA w Europie wymusiło na europejskim komponencie NATO wzmocnienie własnego potencjału i pełnienie istotnie bardziej samodzielnej roli w zapewnieniu bezpieczeństwa międzynarodowego w Europie.

Polska jest państwem NATO, wydającym największą część PKB na zbrojenia oraz posiadającym strategicznie istotne położenie geograficzne dla logistyki wsparcia Ukrainy przez państwa zachodnie. Jesteśmy najsilniejszą armią NATO w regionie, a państwa Bukaresztańskiej Dziewiątki widzą w naszych Siłach Zbrojnych najistotniejszy filar regionalnej architektury bezpieczeństwa. W tym kontekście, Polska jawi się jako wartościowy partner zacieśniania współpracy bilateralnej w zakresie bezpieczeństwa w wyżej opisanych uwarunkowaniach, jeżeli Federacja Rosyjska jest określana jako główne źródło zagrożenia bezpieczeństwa międzynarodowego. Wielka Brytania, obok Francji, należy do mocarstw atomowych, posiada zdolność do oddziaływania globalnego, jest jednym z najsilniejszych militarnie państw NATO i jest stałym członkiem Rady Bezpieczeństwa ONZ, stąd jej wybór jest strategicznie uzasadniony.

Czy ten traktat jest „historycznym krokiem naprzód” - jak mówił Starmer - czy raczej formalizacją istniejącej już bliskiej współpracy?

Ocena skuteczności traktatu nigdy nie zależy od jego treści - za wyjątkiem sytuacji, gdy twórcy treści traktatu popełnią błędy „legislacyjne” i z samej treści traktatu pojawia się sprzeczność pomiędzy celami, a przewidzianymi środkami realizacji tychże celów - rzeczywistą podstawą jest współpraca państw-sygnatariuszy i efekty tejże współpracy, oceniane w kontekście postulowanych celów.

Tych efektów jeszcze nie ma, ponieważ traktat wchodzi w życie po 30 dniach od dnia otrzymania ostatniej z notyfikacji, w których państwa informują się o przeprowadzeniu wewnętrznych procedur, wymaganych do wejścia traktatu w życie. Polska współpracowała uprzednio ze Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (przyp. red. zwanym dalej: UK) zarówno w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa, jak i bezpieczeństwa narodowego, w obszarze gospodarczym, bezpieczeństwa energetycznego i w zakresie oddziaływania zmian klimatycznych.

Nie jest to traktat wskazujący zupełnie nowe zakresy współpracy, natomiast formalizujący istniejące zakresy współpracy i pogłębiający je. Traktat z Northolt należy funkcjonalnie rozumieć podobnie, jak rozwój Inicjatywy Trójmorza w ramach struktur UE. Traktat ten ma na celu zdynamizować współpracę pomiędzy dwoma państwami NATO w strategicznych zakresach, istotnych z punktu widzenia zagrożenia bezpieczeństwa w Europie przez Federację Rosyjską, i działać w szczególności tam, gdzie NATO jako sojusz zbiorowej obrony, z różnych przyczyn nie będzie dokładał dodatkowego wysiłku na rzecz wzmacniania potencjału zdolności sojuszu do obrony przeciwko Federacji Rosyjskiej.

Czym ten traktat różni się od wcześniejszych umów polsko-brytyjskich z 2017 i 2023 roku?

Traktat o współpracy obronnej i bezpieczeństwie z 2017 r., podpisany w Warszawie, miał odmienny kontekst strategiczny. Trwająca wówczas od 3 lat wojna rosyjsko-ukraińska powodowała poczucie zagrożenia w ramach istniejącej architektury bezpieczeństwa w Europie na znacznie mniejszą skalę, niż po wybuchu II fazy wojny w 2022 r. Wielka Brytania była państwem, która ponad rok wcześniej opowiedziała się w referendum za opuszczeniem Unii Europejskiej. Traktat z 2017 r. miał na celu przede wszystkim podkreślenie znaczenia pogłębienia współpracy wojskowej w ramach NATO, ze szczególnym uwzględnieniem tworzenia ogólnych narzędzi prawnych angażowania brytyjskich sił zbrojnych na Wschodniej Flance NATO. Traktat ten podkreślał także wyzwania i zagrożenia w postaci przemytu migrantów, zagrożeń hybrydowych, walki informacyjnej, możliwości zagrożenia infrastrukturze krytycznej.

Partnerstwo strategiczne 2030 z 2023 r. zostało podpisane na podstawie doświadczenia kilkunastu miesięcy II fazy wojny rosyjsko-ukraińskiej, dotyczyło więc sprecyzowanych działań w kontekście wspólnego stanowiska wobec rosyjskiej agresji. W tym kontekście, państwa zobowiązały się nie tylko do wzmacniania potencjału odstraszającego jako członkowie NATO, wspierania walczącej Ukrainy, skoordynowania stanowisk polityki zagranicznej wobec Federacji Rosyjskiej czy Białorusi, ale także poszerzyły współpracę o kwestie rozwoju technologii i zdolności produkcji przemysłowej.

Traktat z Northolt z 2026 r. strukturalnie jest podobny do traktatu z 2017 r., jednakże, zawiera szczególnie istotną zmianę – o ile traktat z 2017 r. i porozumienie z 2023 r. podkreślały znaczenie NATO jako podstawowego formatu realizacji działań na rzecz bezpieczeństwa międzynarodowego w Europie, o tyle w traktacie z 2026 r. odnajdujemy przepisy wskazujące, że sygnatariusze traktatu zamierzają wspierać się w przypadku agresji militarnej na którekolwiek z państw bez względu na to, jakie będzie oficjalne stanowisko NATO w zakresie uruchomienia zbiorowej obrony na podstawie art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego.

Czy traktat można traktować jako realne wzmocnienie odstraszania wobec Rosji, czy raczej jako polityczny sygnał?

Traktat z Northolt można traktować zarówno jako realne wzmocnienie odstraszania wobec Rosji, jak i jako polityczny sygnał zacieśnionej współpracy. Realizacja traktatu obejmuje w szczególności wywieranie presji na aktorów stosunków międzynarodowych, którzy umożliwiają rosyjskie wrogie działania i agresję, obejmuje także dążenie do pociągnięcia Federacji Rosyjskiej - w tym przywódców politycznych i wojskowych - do odpowiedzialności za naruszenie prawa międzynarodowego, wypłacenie odszkodowania Ukrainie, czy ćwiczenia wojskowe i operacje specjalne.

Tak szeroki wachlarz sposobów realizacji postanowień traktatu pokazuje, że sygnatariusze deklarują wielodziedzinową współpracę, która ma pozwolić wzmocnić poziom bezpieczeństwa oraz rozwijać współpracę sił zbrojnych, umożliwić transfer technologii, a także rozbudowywać przemysł, w tym przemysł zbrojeniowy. W kontekście zagrożenia ze strony Federacji Rosyjskiej, istotne są także postanowienia w zakresie wzmacniania cyberbezpieczeństwa na bazie współpracy bilateralnej oraz postanowienia w zakresie współpracy na rzecz bezpieczeństwa narodowego, co jest ważne z punktu widzenia walki z agenturą rosyjską.

Artykuł 2 zawiera zobowiązanie do wzajemnej pomocy, w tym środkami wojskowymi, w razie napaści zbrojnej (z odniesieniem do art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego). Czy to de facto dwustronny sojusz obronny wykraczający poza NATO, czy raczej powtórzenie zobowiązań sojuszniczych?

Co istotne, w art. 2 ust. 5 treści traktatu z Northolt wskazuje, że w przypadku napaści na którekolwiek z państw-sygnatariuszy, państwo związane traktatem zapewni głębokie zaangażowanie we wzajemną obronę nie tylko w przypadku uruchomienia art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, wzywającego sojuszników NATO do wsparcia zaatakowanego państwa i realizacji zbiorowej obrony.

Oznacza to, że Traktat z Northolt umożliwia wykorzystanie potencjału państw NATO bez uruchomienia traktatowych, natowskich narzędzi z art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego. W związku z tym, bez względu na formalną, oficjalną drogę decyzyjności w zakresie zbiorowej obrony w NATO, Polska i Wielka Brytania jako państwa NATO będą mogły wykorzystać swój potencjał do wzajemnej obrony. Do pewnego stopnia można interpretować traktat z Northolt jako dwustronny sojusz obronny wykraczający poza NATO, natomiast treść oparta o zobowiązania sojusznicze NATO podpowiada, że wykroczenie poza Traktat Północnoatlantycki zostałoby zrealizowane jako ostateczność – na przykład, gdyby w przypadku zaatakowania państwa-sygnatariusza, NATO nie zastosowałoby art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, albo w przypadku braku podstawy uruchomienia art. 5, państwa NATO nie miałyby woli politycznej do podejmowania działań istotnych w kontekście bezpieczeństwa i obronności Polski czy Wielkiej Brytanii.

Jakie są najważniejsze korzyści strategiczne dla Polski wynikające z tego porozumienia? A jakie korzyści widzi w nim strona brytyjska?

Do najważniejszych korzyści strategicznych dla Polski, wynikających z Traktatu z Northolt, należy przede wszystkim zacieśnienie współpracy z państwem posiadającym istotny potencjał militarny - większy od polskiego - i postrzegającym Federację Rosyjską jako główne źródło zagrożenia militarnego w Europie.

Do korzyści obustronnych zaliczyć należy między innymi zacieśnienie współpracy w zakresie produkcji przemysłowej, cyberbezpieczeństwa, zamienności i interoperacyjności między siłami zbrojnymi sygnatariuszy.

Do niewątpliwych korzyści ze strony brytyjskiej należy zacieśnienie współpracy z Polską jako partnerem o istotnym geostrategicznie położeniu dla powstrzymywania rosyjskiej polityki odzyskiwania strefy wpływów, utraconej upadkiem ZSRR, której efektem jest w szczególności wojna rosyjsko-ukraińska. Wzrost potęgi Rosji był przez Brytyjczyków traktowany w przeszłości jako naruszenie ich interesów mocarstwowych, współcześnie, nawet Brexit czy względna bierność USA, nie zmienia tej optyki.

Jak ten traktat wypada w porównaniu z polsko-francuskim traktatem z 2025 r.? Gdzie jest silniejszy, a gdzie słabszy?

Zarówno traktat francusko-polski z Nancy z 2025 r., jak i traktat brytyjsko-polski z Northolt z 2026 r. zostały podpisane w zbliżonych uwarunkowaniach geopolitycznych, w związku z czym, ich kontekst pozostaje podobny. Traktat o przyjaźni i pogłębionej współpracy z 2025 r. w kontekście bezpieczeństwa ma charakter politycznego zawiązania strategicznej współpracy z Francji i jest traktatem o bardziej ogólnym charakterze, aniżeli traktat z Northolt z 2026 r. Z oczywistych przyczyn, to traktat polsko-francuski akcentuje współpracę i rozwój bilateralnych stosunków w ramach Unii Europejskiej, w tym rozwój przemysłu obronnego, jednak podobnie jak traktat brytyjsko-polski, podkreśla konieczność wzmocnienia potencjału europejskiego komponentu NATO.

Jednakże, zastosowanie koniunkcji w brzmieniu art. 4 ust. 2 Traktatu z Nancy powoduje, że racjonalna interpretacja zakłada pomoc sojuszniczą w oparciu jednocześnie o art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego i art. 42 ust. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, bez tak wyraźniej furtki do wzajemnej pomocy poza przepisami tychże traktatów, jak w przypadku Traktatu z Northolt.

Jakie są największe wyzwania, żeby ten traktat nie stał się deklaracją polityczną?

W mojej opinii, największym wyzwaniem jest wpływ krótkich cykli politycznych w Polsce - zazwyczaj czteroletnich - na kierunki realizacji polityki zagranicznej oraz, niestety, swoista zaściankowość wielu polskich polityków, którzy gotowi są porzucać albo po macoszemu traktować bardzo dobre projekty polskiej polityki zagranicznej dla partykularyzmu politycznego – aby nie przydawać autorytetu opozycji, afirmując zasadność realizacji tej samej polityki zagranicznej, co przeciwnik polityczny.

Ten sam traktat można zrealizować w sposób de facto zróżnicowany, kładąc akcenty na pewne elementy zobowiązań, a mniejszą uwagę poświęcając pozostałym. Przykładem niech będzie rozwój Inicjatywy Trójmorza, która, chociaż nie jest stricte poświęcona kwestiom obronności i nie jest sformalizowana traktatem wielostronnym - celuje przede wszystkim w uwarunkowania nieskrępowanego rozwoju - ma istotny filar budowy infrastruktury o strategicznym znaczeniu.

Kilkanaście państw regionu z podziwem spogląda na dynamikę, tempo i rezultaty rozwoju Polski z ostatnich 35 lat, natomiast równolegle, bardzo często z niezrozumieniem względem braku decyzyjności Polski i oczekiwanej przez państwa regionu roli lokalnego lidera. Jeżeli mamy realizować traktat z Nancy i traktat z Northolt, Polska musi odgrywać rolę lidera wzmacniania potencjału obronnego NATO w szczególności we Wschodniej Flance, być państwem stale angażującym zachodnie mocarstwa militarne do wspólnego wysiłku, wykorzystać współpracę traktatową i nadarzające się okazje inwestycyjne, do budowy silnego, polskiego przemysłu zbrojeniowego. Najistotniejsze będzie jednak upodmiotowienie Polski na europejskiej scenie politycznej przez postawę profesjonalnego, twardego negocjatora, świadomego swojego potencjału, znaczenia i roli dla współczesnej architektury bezpieczeństwa międzynarodowego.

A jak ogólnie ocenia Pan traktat z Northolt? Czy to dobrze napisany dokument?

Nie jestem prawnikiem z zakresu prawa międzynarodowego, więc trudno mi go oceniać, co do pojęć prawa międzynarodowego. Ogólnie traktat jest napisany jasno i dość precyzyjnie.

Najistotniejszy dla nas zapis dotyczy obronności – artykuł 2 ustęp 5, został sformułowany na zasadzie katalogu otwartego. To zabieg celowy, pozwalający przekazać znaczenie przepisu, nie zawężając jednocześnie form jego realizacji. W traktacie zapisano, że zobowiązania sojusznicze do wspólnej obrony będą realizowane w istotnym zakresie, w tym na podstawie artykułu 5 Traktatu Północnoatlantyckiego. Sformułowanie „w tym” oznacza tu „w szczególności”, „między innymi” itd. Oznacza to, że treść traktatu przewiduje inne podstawy do realizacji zobowiązań sojuszniczych w zakresie obrony.

Pod tym względem doceniam sposób zapisania niektórych treści traktatu, zwłaszcza dotyczących zobowiązań do wspólnej obrony - politycznie, rozwiązują one dwie problemowe kwestie. Po pierwsze, nikt nie zarzuci autorom, czyli stronie polskiej i brytyjskiej, że próbują oni tworzyć równoległe struktury wojskowe obok już istniejącego sojuszu NATO.

Po drugie, taka „furtka” sprawia, że w razie zagrożenia bezpieczeństwa Polski lub Wielkiej Brytanii państwa te nie muszą czekać na decyzję całego NATO. Zazwyczaj, uruchomienie art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego poprzedza realizacja art. 4 tego traktatu – tak było po incydencie w Przewodowie, gdy ukraińska rakieta naruszyła terytorium Polski, uderzając, zabiła dwóch Polaków, w wyniku czego zorganizowano konsultacje na podstawie art. 4 Traktatu Północnoatlantyckiego.

W sytuacji niecierpiącej zwłoki, oba państwa mogą więc de facto udzielać sobie wsparcia w zakresie zbiorowej obrony sojuszniczej, nie czekając na pełną mobilizację Sojuszu - choć oczywiście, powinna ona nastąpić szybko. Obecne uwarunkowania hegemoniczne sprawiają, że Stany Zjednoczone koncentrują się przede wszystkim na Azji Wschodniej i Południowo-Wschodniej, a Europa ma dla nich znaczenie drugorzędne, a nawet trzeciorzędne. Nawet w sytuacji zbrojnej napaści na którekolwiek z państw sojuszniczych, Traktat Północnoatlantycki wskazuje na podjęcie przez sojusznika "działań, jakie uzna za konieczne", co równie dobrze może oznaczać „trzymanie kciuków” za powodzenie wysiłku obronnego napadniętego państwa.

Oczywiście sens sojuszu jest zupełnie inny, ale państwa, które dysponują zespołami prawników, będą udowadniać, że to one mają rację w prawie międzynarodowym i uzasadniać swoje interesy polityczne.

Dzięki temu zapisowi, niezależnie od tego, czy państwo napadnięte skutecznie powoła się na art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego i czy Sojusz uzna, że przesłanki zostały spełnione, czy też tylko część państw zareaguje, będzie możliwe udzielenie wsparcia sojuszniczego; czy to na podstawie art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, czy na podstawie art. 2 ust. 5 Traktatu z Northolt. To naprawdę zostało zrobione dobrze.

Będzie jeszcze podpisanie dwustronnego porozumienia o współpracy i obronności Polski i Niemiec. Widać, że Polska intensyfikuje współprace z kluczowymi państwami w Europie, tylko tutaj pojawia się pytanie, bo wiele analiz wskazuje, że na razie armia francuska ma największe doświadczenie bojowe, po operacjach w Afryce. Brytyjska armia jest w opłakanym stanie, a Bundeswehra będzie gotowa w 2039 roku. Czy nie obawia się Pan, że te umowy mogą okazać się w dużej mierze deklaracjami bez pokrycia?

Musimy jednak pamiętać, patrząc z naukowego punktu widzenia na potencjał zbrojny Republiki Francuskiej, Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Niemiec, że każde z tych trzech państw jest potencjalnie silniejsze od Polski. Logika poszukiwania sojuszy podpowiada, by pozyskiwać silniejszych partnerów i przekonywać ich do naszej racji politycznej i to się udaje. Nie sądzę więc, żebyśmy tymi traktatami tworzyli jedynie optymistycznie brzmiące, międzynarodowe dokumenty i uspokajali własnych obywateli, udając, że pozyskujemy partnerów, którzy nie mają wiele do zaoferowania.

Francja dysponuje arsenałem nuklearnym, a samo zaangażowanie państwa nuklearnego ma zupełnie inne znaczenie strategiczne, nawet jeśli broni jądrowej to państwo nie używa. Ma też lotniskowiec i bazy zagraniczne w różnych szerokościach geograficznych, istotne m.in. dla kontroli szlaków handlowych i osłabiania Rosji, która posiada bardzo mało portów niezamarzających. Dostarczanie tanich materiałów do prowadzenia wojny jest kluczowe, zwłaszcza gdy rosyjski przemysł zbrojeniowy i produkcja cierpią z powodu ukraińskich uderzeń.

Wielka Brytania, obok potencjału nuklearnego, posiada rozwinięte siły powietrzne – wyraźnie silniejsze niż polskie. Niemcy, nawet jeśli ich bieżący potencjał bojowy jest mniejszy, niż się powszechnie uważa, mają potężny przemysł zbrojeniowy – prawdopodobnie najsilniejszy w Europie.

Polska plasuje się obecnie mniej więcej na 20. miejscu pod względem potencjału militarnego na świecie - zbliżonym do miejsca zajmowanego przez Ukrainę, podczas gdy Niemcy konkurują z krajami, plasującymi się wokół 10. pozycji. Nawet jeśli Niemcy nie mieliby woli politycznej – w co jestem skłonny uwierzyć – ani realnej siły - w co raczej wątpię, bo mają realną siłę, tylko jej nie używają - to jednak posiadają zaplecze produkcyjne, które jest szczególnie istotne podczas wojny.

Ukraińcy uszkodzili lub zniszczyli znaczną część rosyjskich zdolności produkcyjnych w zakresie przemysłu naftowego. Aktualnie, Federacja Rosyjska musi sprzedawać po bardzo niskich cenach ropę naftową i odkupywać od Chin produkty ropopochodne po znacznie wyższych cenach, dla potrzeb kontynuacji działań wojennych. Dlatego tak ważne jest zachowanie rodzimych zdolności produkcyjnych, w tym w zakresie przemysłu zbrojeniowego i innych strategicznych gałęzi produkcji. W przeciwnym razie, strona walcząca w długiej perspektywie traci znacznie większe sumy pieniędzy, które mogłaby efektywniej wykorzystać bojowo, niż gdyby posiadała solidną bazę produkcyjną. Dokonujący próby wskazania kolejnych, potencjalnych partnerów współpracy bilateralnej wśród państw NATO, wskazałbym Turcję, posiadającą drugą najliczniejszą armię w NATO, oraz państwa skandynawskie, rozumiejące realność zagrożenia ze strony Federacji Rosyjskiej.

Aleksy Borówka: doktor w dziedzinie nauk społecznych w dyscyplinie nauki o bezpieczeństwie, MBA. Jest naukowcem specjalizującym się w naukach o bezpieczeństwie, w szczególności w zakresie cywilnego dostępu do broni palnej, teorii bezpieczeństwa, zjawiska active shooter, współczesnych zmian hegemonicznych, bezpieczeństwa międzynarodowego. Autor 19 publikacji i prelegent na ponad 30 międzynarodowych, ogólnopolskich konferencjach naukowych i eksperckich. Wielokrotny laureat międzynarodowych olimpiad naukowych. Ekspercko zaangażowany w problematykę bezpieczeństwa międzynarodowego, szkolenie młodych ekspertów w zakresie polityk publicznych, rozwój społeczeństwa obywatelskiego. Jego zaangażowanie w zakresie zarządzania obejmuje realizację kilkunastu międzynarodowych i ogólnopolskich projektów eksperckich, szkoleniowych i badawczych. Dydaktyk z 10-letnim doświadczeniem i szkoleniowiec, realizujący szkolenia w szczególności z zakresu właściwego zachowania w przypadku zagrożenia typu active shooter. Przewodniczący Krajowej Reprezentacji Doktorantów w kadencji 2020. Pasjonat pianistyki i kompozycji muzyki, nauczyciel fortepianu.