- Kontrola NIK wykazała, że polskie muzea oraz Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego są nieprzygotowane formalnie i organizacyjnie na zagrożenia kryzysowe i wojnę.
- Obowiązujące plany ochrony są nieaktualne lub nierzetelne, a Minister nie zrealizował żadnego z działań przewidzianych w „Krajowym programie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w latach 2023-2026”. Ponadto, nie wydał rozporządzenia określającego podmioty zobowiązane do sporządzenia planów ochrony dóbr kultury na czas wojny, które mają obowiązywać od 2027 r.
- Tylko około 20% muzealiów zostało zdigitalizowanych, co utrudnia udokumentowanie ewentualnych strat, a w skontrolowanych placówkach stwierdzono nieprawidłowości w ochronie przeciwpożarowej i stanie technicznym obiektów.
- NIK zaleca Ministrowi pilne opracowanie strategii, zapewnienie finansowania, wypracowanie jednolitych standardów oraz intensyfikację działań w celu sporządzenia krajowego planu ochrony dóbr kultury na czas wojny, w tym wyznaczenie miejsc ukrycia i ewakuacji zbiorów.
Raport Najwyższej Izby Kontroli rysuje niepokojący obraz stanu przygotowania polskich instytucji kultury na wypadek sytuacji kryzysowych i wojny. W obliczu trwającej inwazji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, która drastycznie zwiększyła ryzyko geopolityczne w regionie, polskie muzea i Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego okazują się być niewystarczająco zabezpieczone. Kontrola, przeprowadzona w okresie od 2022 do końca pierwszego półrocza 2024 roku, ujawniła systemowe zaniedbania, które mogą mieć katastrofalne konsekwencje dla dziedzictwa narodowego.
Jak podkreśla NIK, dobra kultury i zabytki są stale narażone na nieodwracalne zniszczenie lub utratę. Zagrożenia te obejmują zarówno katastrofy naturalne, takie jak powodzie, celową działalność człowieka – kradzieże i wandalizm – jak i, co szczególnie istotne w obecnej sytuacji, konflikty zbrojne. Z tego względu, kluczowe jest systemowe planowanie ich ochrony na wypadek wszelkich sytuacji kryzysowych. Muzea, jako instytucje mające siedziby w obiektach zabytkowych i gromadzące muzealia o statusie zabytków, podlegają rygorom wielu aktów prawnych, w tym ustawy o muzeach oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pomimo tych regulacji, rzeczywistość daleka jest od oczekiwań.
Poprzednie kontrole NIK regularnie wskazywały na powtarzające się nieprawidłowości w realizacji zadań ochronnych. Obecna kontrola została zainicjowana właśnie ze względu na wojnę na Ukrainie, która „diametralnie zmieniła poziom ryzyka geopolitycznego i wymusiła weryfikację odporności polskich muzeów na najpoważniejsze zagrożenia kryzysowe”. Do kontroli wytypowano muzea narodowe, których organizatorem jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ze względu na „nadzwyczajną wartość oraz znaczącą liczbę zgromadzonych przez nie muzealiów”. Chociaż w raporcie zrezygnowano z imiennego wskazywania konkretnych muzeów, w których stwierdzono nieprawidłowości, to ogólny wniosek jest jednoznaczny.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz dyrektorzy muzeów „niewłaściwie realizowali niektóre zadania na rzecz zabezpieczania oraz ochrony zabytkowych zbiorów i siedzib muzeów na wypadek sytuacji kryzysowych”. Co prawda, nie stwierdzono, aby w konsekwencji tych zaniedbań doszło do zniszczenia, uszkodzenia lub zaginięcia zbiorów, jednak NIK oceniła negatywnie fakt, że „na dzień zakończenia kontroli (tj. 19 grudnia 2025 r.) objęte nią podmioty nie były przygotowane od strony formalno-organizacyjnej na wypadek konfliktu zbrojnego”. Jest to szczególnie alarmujące w kontekście trwającej od 2022 roku wojny na Ukrainie.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, ochrona muzealiów przed pożarem, kradzieżą oraz innymi zagrożeniami opiera się na trzech głównych filarach: „niedopuszczaniu do sytuacji, w których zbiory mogłyby ulec uszkodzeniu, zniszczeniu lub utracie; zapewnieniu stałego bezpieczeństwa w miejscach, w których zbiory są magazynowane oraz eksponowane; zabezpieczeniu obiektów na każdym etapie ich transportu”. W świetle raportu NIK, te fundamentalne zasady nie są w pełni realizowane. Dodatkowo, rozporządzenie w sprawie organizacji i sposobu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych określa ochronę jako zintegrowany proces obejmujący planowanie, przygotowanie oraz realizację przedsięwzięć zapobiegawczych, dokumentacyjnych, zabezpieczających, ratowniczych i konserwatorskich. W wielu aspektach, ten zintegrowany proces okazał się być jedynie teorią.
Polecany artykuł:
Działania Ministerstwa Kultury: Opóźnienia i brak koordynacji
W okresie objętym kontrolą, czyli od 2022 roku do końca pierwszej połowy 2024 roku, Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadziło jedynie w „ograniczonym zakresie działania programowo-koordynacyjne w celu przygotowania muzeów na wypadek sytuacji kryzysowych”. Pewna dynamika w tym obszarze pojawiła się dopiero w lipcu 2024 roku, kiedy to Minister powołał Pełnomocnika do spraw bezpieczeństwa w systemie zarządzania ochroną dóbr kultury na wypadek zagrożeń militarnych i pozamilitarnych. Kolejnym krokiem było utworzenie w strukturach Ministerstwa nowego Departamentu Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, co nastąpiło w styczniu 2025 roku.
Niestety, jak zauważa NIK, „nowo powołany departament funkcjonował do dnia zakończenia czynności kontrolnych przez niespełna rok, nie zdołał on wdrożyć wszystkich przypisanych mu zadań”. W szczególności, urzędnicy nie zdążyli wypracować jednolitych, obligatoryjnych standardów postępowania na czas wojny, które musiałyby obowiązkowo stosować podległe i nadzorowane instytucje, w tym muzea. To poważna luka, gdyż brak spójnych i wiążących wytycznych oznacza, że każda instytucja może działać w sposób niejednolity, co w sytuacji realnego zagrożenia może prowadzić do chaosu i nieefektywności.
Co prawda, w 2024 roku Narodowy Instytut Muzeów opracował oficjalny dokument zawierający zalecenia dla muzeów w zakresie przygotowania do sytuacji kryzysowej i wojny. Jednak, jak podkreśla NIK, materiał ten miał „charakter wyłącznie dobrowolnych tzw. dobrych praktyk”. Praktyczne wykorzystanie tych wytycznych przez poszczególne muzea nie zostało w żaden sposób zweryfikowane. Oznacza to, że pomimo istnienia pewnych wskazówek, ich realne zastosowanie i skuteczność pozostają niewiadomą. Ponadto, w całym procesie planowania długofalowych działań ochronnych na wypadek konfliktu zbrojnego, kierownictwo Ministerstwa „jedynie w minimalnym zakresie decydowało się na podjęcie współpracy z Polskim Komitetem Doradczym, którego zadaniem jest koordynacja działań związanych z ochroną zabytków i nie wykorzystało w pełni jego potencjału opiniodawczego”. Brak pełnej współpracy z tak ważnym organem doradczym świadczy o niedostatecznym zaangażowaniu w kompleksowe przygotowanie do ochrony dziedzictwa narodowego.
Kolejnym problemem jest realizacja krajowych programów i planów ochrony zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego „nie zapewnił wykonania żadnego z zadań określonych w „Krajowym programie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na lata 2023–2026” (Program). Opóźnienia w opracowaniu tego Programu, który został ustanowiony dopiero 8 grudnia 2023 roku i ogłoszony w 2024 roku, spowodowały, że nie zachowano ciągłości z poprzednio obowiązującym Programem na lata 2019–2022. Ta przerwa w ciągłości planowania strategicznego jest kolejnym sygnałem braku należytej uwagi poświęcanej ochronie dziedzictwa.
Co więcej, opracowany przez Ministra „Krajowy plan ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych” (Plan) „nie spełniał swojej funkcji, tzn. nie mógł być wykorzystany do planowania organizacji i sposobu ochrony zabytków, ponieważ nie zawierał większości elementów wymaganych przepisami prawa”. Plan ten był aktualizowany nieterminowo i, co niezwykle istotne, „bez uwzględnienia doświadczeń z działań wojennych na Ukrainie”. Jest to szczególnie krytyczne zaniedbanie, biorąc pod uwagę, że to właśnie wojna w Ukrainie była bezpośrednią przyczyną kontroli NIK i powinna stanowić punkt odniesienia dla wszelkich działań prewencyjnych.
Polecany artykuł:
Przestarzałe procedury i niska digitalizacja: Luka w ochronie zabytków
W skontrolowanych muzeach dwa najważniejsze dokumenty, na podstawie których powinny być realizowane zabezpieczanie oraz ochrona zbiorów i siedzib, czyli plan ochrony zabytku oraz plan ochrony muzeum, okazały się być „dysfunkcjonalne”. W skrajnych przypadkach dokumenty te były opracowane ponad dwadzieścia lat temu, nie zawierały wszystkich wymaganych elementów, nie były aktualizowane bądź aktualizacji dokonywano nierzetelnie. Stwierdzono także przypadki nieprawidłowego lub nierzetelnego sporządzenia i aktualizacji innych dokumentów składających się na politykę bezpieczeństwa muzeum, w tym instrukcji bezpieczeństwa pożarowego oraz instrukcji przygotowania zbiorów do ewakuacji.
Brak aktualnych i rzetelnych planów operacyjnych to kolejny poważny problem. Siedem z dziewięciu skontrolowanych muzeów posiadało plany operacyjnego funkcjonowania opracowane i zatwierdzone w latach 2020–2022, ale na podstawie przepisów z 2004 roku. W dwóch muzeach tych planów w ogóle nie sporządzono – jedno z nich nie zostało ujęte przez Ministra w wykazie jednostek realizujących zadania obronne, a drugie nie było przygotowane do przetwarzania informacji niejawnych. W jednym muzeum nie opracowano nawet kart realizacji zadań operacyjnych, które są załącznikami do planu. Taki stan rzeczy świadczy o głębokich zaniedbaniach formalnych i organizacyjnych.
Istotnym aspektem jest również kwestia nowych planów ochrony dóbr kultury na czas wojny. Zgodnie z ustawą o ochronie ludności i obronie cywilnej, pierwsze takie plany mają być sporządzone do 31 grudnia 2026 roku i obowiązywać od 1 stycznia 2027 roku. NIK podkreśla, że w związku z tym terminem, zarówno w Ministerstwie, jak i w podmiotach zobowiązanych do sporządzenia tych planów (w tym w muzeach), powinny zostać podjęte intensywne działania. Tymczasem, do dnia opublikowania wyników kontroli, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wydał rozporządzenia określającego podmioty zobowiązane do sporządzenia tych kluczowych dokumentów. To opóźnienie stawia pod znakiem zapytania terminowe i rzetelne przygotowanie na przyszłe zagrożenia.
Mimo tych poważnych braków, dyrektorzy muzeów objętych kontrolą podejmowali różnorodne działania w celu przygotowania instytucji na wypadek sytuacji kryzysowych. Polegały one m.in. na powołaniu zespołu zarządzania kryzysowego, monitorowaniu na bieżąco zagrożeń oraz zapewnieniu pracownikom udziału w szkoleniach i ćwiczeniach praktycznych. Co więcej, w przypadku wystąpienia faktycznej sytuacji kryzysowej, dyrektorzy podejmowali „rzetelne i na ogół prawidłowe działania”. To pokazuje, że mimo braków systemowych, na poziomie operacyjnym jest wola i zdolność do reagowania, jednak to nie zastąpi kompleksowego planowania.
Kluczową kwestią w kontekście dokumentowania potencjalnych strat jest digitalizacja zbiorów. W wyniku badania próby zaewidencjonowanych zabytków ustalono, że przepisy w tym zakresie były stosowane prawidłowo i rzetelnie. Jednakże, NIK „zwraca uwagę na konieczność zintensyfikowania działań na rzecz pełnego zaewidencjonowania oraz zdigitalizowania zbiorów, co – w przypadku utraty lub zniszczenia muzealium – umożliwi identyfikację straty oraz udokumentowanie jej pochodzenia”. Według danych skontrolowanych muzeów, zbiory nie zostały w całości zaewidencjonowane oraz nie posiadały dokumentacji wizualnej. Poziom digitalizacji zbiorów w muzeach, według statystycznych sprawozdań z działalności za rok 2024, wynosił zaledwie około 20 procent. Tak niski wskaźnik oznacza, że ogromna część polskiego dziedzictwa kulturowego nie ma cyfrowej kopii, co w przypadku zniszczenia uniemożliwi odtworzenie lub nawet precyzyjne określenie strat.
Stan ochrony przeciwpożarowej w skontrolowanych muzeach również pozostawia wiele do życzenia.
„Nieprawidłowości dotyczące ochrony przeciwpożarowej, stwierdzone m.in. w wyniku kontroli przeprowadzonych w czterech muzeach na zlecenie NIK przez właściwe terytorialnie jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej, miały zróżnicowany charakter – od jednostkowych nieprawidłowości, w tym usuniętych do dnia zakończenia czynności kontrolnych przez NIK, do stwierdzenia nieprawidłowości kwalifikujących budynek jako zagrażający życiu ludzi”.
To szczególnie alarmujące, biorąc pod uwagę, że pożar jest jednym z najgroźniejszych zagrożeń dla zbiorów muzealnych.
W kwestii ochrony fizycznej i transportu zbiorów, sytuacja przedstawia się nieco lepiej. W skontrolowanych muzeach zapewniono właściwą ochronę fizyczną zbiorów oraz prawidłowe zabezpieczenie ich podczas transportu i przenoszenia. Stwierdzone w czterech placówkach nieprawidłowości miały charakter formalny i dotyczyły głównie niepełnego lub nieterminowego informowania właściwych instytucji o transporcie muzealiów. Problemy występowały także w stanie technicznym obiektów. W pięciu z dziewięciu placówek stwierdzono nieprawidłowości w zapewnieniu właściwego stanu technicznego zabytkowych obiektów, co potwierdziły również kontrole Powiatowych Inspektorów Nadzoru Budowlanego. Dotyczyły one m.in. niepełnego lub niewłaściwie udokumentowanego przeprowadzania okresowych przeglądów, niepowołania komisji do ich realizacji, niewykonywania wszystkich przeglądów zabezpieczeń elektronicznych oraz nieprowadzenia wymaganej dokumentacji eksploatacji i konserwacji zabezpieczeń elektronicznych.
NIK skrytykowała również planowanie i wydatkowanie środków publicznych przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W procesie planowania wydatków na zabezpieczanie i ochronę muzeów nie uwzględniano posiadanych informacji, w tym niektórych wniosków złożonych przez objęte kontrolami muzea. Uzasadniano to ograniczonymi środkami budżetowymi, jednak NIK „nie podzieliła tej argumentacji, wskazując m.in. na obowiązki Ministra – jako organizatora muzeów – w zakresie zapewnienia środków potrzebnych do utrzymania i rozwoju tych instytucji kultury oraz zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonym zbiorom”. Niewłaściwa realizacja tych obowiązków oraz nieustalenie priorytetowych wydatków może zagrażać bezpieczeństwu zbiorów albo skutkować postępującą degradacją stanu technicznego budynków. Pomimo tych zastrzeżeń, dotacje celowe na realizację zadań w zakresie zabezpieczania i ochrony muzeów były prawidłowo udzielane, wydatkowane oraz rozliczane.
Nadzór Ministerstwa nad działalnością muzeów również był niewystarczający. Ministerstwo realizowało obowiązki nadzorcze wynikające z wewnętrznych regulacji, ale „nie prowadziło systematycznych działań sprawdzających przygotowanie muzeów na sytuacje kryzysowe”. Nie przeprowadzono kontroli dotyczących zabezpieczenia zbiorów i siedzib, a kontrole zadań obronnych miały ograniczony zakres. Zdaniem NIK, „wskazuje to na potrzebę szerszej weryfikacji przygotowania muzeów do sytuacji kryzysowych, w tym konfliktu zbrojnego”.
Pilne rekomendacje NIK: Jak ratować dziedzictwo narodowe?
W obliczu tak wielu stwierdzonych nieprawidłowości, Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła szereg pilnych rekomendacji, skierowanych zarówno do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i do dyrektorów muzeów. Celem tych zaleceń jest systemowe poprawienie stanu ochrony dziedzictwa narodowego i zapewnienie jego bezpieczeństwa w przypadku sytuacji kryzysowych i wojny.
Do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego NIK apeluje o:
- Sprawdzenie stanu przygotowania nadzorowanych i podległych jednostek na wypadek sytuacji kryzysowych, w tym konfliktu zbrojnego, w celu zidentyfikowania potrzeb, a następnie wypracowanie i wdrożenie adekwatnej do tych potrzeb strategii działania.
- Określenie zadań priorytetowych do wykonania na rzecz zabezpieczenia oraz ochrony zbiorów i siedzib muzeów oraz zapewnienie środków finansowych na ich realizację. Jest to kluczowe, aby argument o braku funduszy nie był już przeszkodą.
- Zintensyfikowanie działań w celu sporządzenia krajowego planu ochrony dóbr kultury na czas wojny, w tym w szczególności:Wyznaczenie oraz przygotowanie miejsc ukrycia i ewakuacji najcenniejszych ruchomych dóbr kultury na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyznaczenie głównych i zapasowych tras ewakuacji.
- Określenie miejsc, wykazów i sposobów ewentualnej ewakuacji najcenniejszych ruchomych dóbr kultury poza granice Rzeczypospolitej Polskiej w czasie wojny. To niezwykle ważny aspekt, który wymaga międzynarodowej koordynacji i przygotowania.
- Zapewnienie wypracowania jednolitych standardów postępowania, uwzględniających specyfikę czasu wojny, do obligatoryjnego zastosowania przez nadzorowane i podległe jednostki. Brak takich standardów jest obecnie jedną z największych słabości systemu.
- Koordynowanie procesu przygotowywania planów ochrony dóbr kultury na czas wojny przez podmioty zobowiązane do ich sporządzenia, w celu zapewnienia terminowego oraz prawidłowego i rzetelnego opracowania tych planów. Wskazuje to na potrzebę aktywnej roli Ministra w procesie tworzenia tych dokumentów.
Z kolei do dyrektorów muzeów NIK kieruje następujące zalecenia:
- Podjęcie działań w celu terminowego i rzetelnego sporządzenia planu ochrony dóbr kultury na czas wojny, w tym w szczególności określenie:Priorytetowych zadań dotyczących ochrony dóbr kultury na czas wojny.
- Wykazu prac przygotowawczych i dokumentacyjnych niezbędnych do wykonania, z określeniem osób odpowiedzialnych i zespołów ze wskazaniem przypisanych im zadań oraz czasu ich wykonania.
- Wykazu rodzajów i ilości potrzebnych materiałów i urządzeń, z określeniem ich przeznaczenia, sposobu pozyskania i miejsc przechowywania.
- Rzetelne aktualizowanie dokumentów składających się na politykę bezpieczeństwa muzeum.
- Zintensyfikowanie działań na rzecz pełnego zaewidencjonowania oraz zdigitalizowania zbiorów.
Realizacja tych rekomendacji jest kluczowa dla zapewnienia bezpieczeństwa polskiemu dziedzictwu narodowemu w obliczu współczesnych zagrożeń. Raport NIK stanowi wyraźny sygnał, że dotychczasowe podejście jest niewystarczające i wymaga pilnych, kompleksowych zmian. Bez szybkich i zdecydowanych działań, bezcenne zbiory muzealne pozostaną narażone na ryzyko nieodwracalnej utraty.
