Ukraina nie dostała pomocy, o którą prosiła. Zachód obawiał się eskalacji konfliktu
Gdyby wówczas Załużny otrzymał pomoc w rozmiarach, o które zabiegał, to sytuacja strategiczna jesienią byłaby zapewne zupełnie inna niż obecnie, znacznie pomyślniejsza dla Ukrainy i państw ją wspierających. Jednak, jak powiedział Lough, zdecydowała strategia „unikania eskalacji”, motywowana obawą, którą zresztą Rosjanie skrzętnie podsycali, że ukraińskie sukcesy mogą prowadzić do eskalacji zarówno horyzontalnej, jak i wertykalnej, w następstwie czego NATO mogłoby zostać wciągnięte do wojny. Niewykorzystane szanse się mszczą, nie pomogą nawet dostawy F-16, których skala jest zbyt skromna i są one zdecydowanie spóźnione. Dzisiejsza koncentracja na zagwarantowaniu dostaw sprzętu i pomocy jest zatem - w świetle tego sądu, z którym wypada się zgodzić - działaniem zastępczym, mającym w gruncie rzeczy przysłonić brak strategii pokonania Federacji Rosyjskiej.
Bardzo dobrze widać tę pustkę strategiczną, jeśli poddamy analizie amerykańską pomoc dla Kijowa. Na poziomie medialnym podkreślane w tym wypadku są zazwyczaj trzy kwestie – po pierwsza skala uchwalonego przez Kongres Pakietu (61 mld dolarów), po drugie to, że umożliwia on kontynuowanie walki Ukrainy, przez co należy rozumieć dostawy sprzętu i amunicji ze Stanów Zjednoczonych co najmniej do wiosny 2025 roku i po trzecie, że już obecnie można mówić o stabilizowaniu sytuacji na froncie, co jest potwierdzeniem, iż dostawy były niezbędne.
Jak Amerykanie naprawdę pomagają Ukrainie?
Tego nikt nie kwestionuje, ale warto „pójść głębiej”, opisując w szczegółach to, w jaki sposób pomagają Ukrainie Amerykanie. Taką analizę przeprowadził Mark F. Cancian, pułkownik rezerwy sił zbrojnych Stanów Zjednoczonych, obecnie jeden z głównych ekspertów w tym obszarze w think tanku strategicznym CSIS. Przypomniał on, że amerykańska pomoc dla Kijowa ujęta jest w dwóch podstawowych, z legislacyjnego punktu widzenia, programach. Pierwszym jest tzw. „upoważnienie do wypłaty środków” (drawdown authority - PDA), co jest prerogatywą prezydencką, którą głowa amerykańskiego państwa dysponuje na podstawie ustawy pochodzącej jeszcze z 1961 roku. Przed wojną na Ukrainie Kongres ustanowił limit w wysokości 100 mln dolarów na wykorzystanie przez prezydenta każdorazowo środków z tego tytułu, ale po wybuchu wojny znacząco go podniósł.
Atutem działania w ramach tych uprawnień jest to, że umożliwia ono przekazanie sojusznikom Stanów Zjednoczonych istniejącego sprzętu wojskowego, czyli takiego, który znajduje się w magazynach. Nie musi on być produkowany, a zatem dostawy mogą następować szybko. Gdyby Joe Biden chciał, to latem 2022 roku, ale i w kolejnych miesiącach mógł znacznie więcej wysłać na Ukrainę, tym bardziej, że wówczas spory polityczne nie powodowały jeszcze blokad proceduralnych w Kongresie. „Wąskim gardłem” były jedynie kwestie logistyczne oraz przekonanie amerykańskiej administracji, że dostawy sprzętu na masową skalę mogą przyczynić się do eskalacji, a także zostać wykorzystane przez opozycję.
Jeśli bowiem mielibyśmy do czynienia z dużymi transportami, czemu ze względu na konieczność szybkich dostaw nie towarzyszyłyby zamówienie Pentagonu, to republikańska opozycja mogłaby mówić, że Biden osłabia zdolności obronne Stanów Zjednoczonych, wspierając Kijów. A takich oskarżeń Biały Dom, jak się wydaje, chciał uniknąć za wszelką cenę.
Na czym polega drugi mechanizm wsparcia USA dla Ukrainy?
Drugi mechanizm amerykańskiego wsparcia dla Kijowa ujęty jest w programie "Ukraine Security Assistance Initiative" (USAI). W tym przypadku, aby broń i amunicja mogły zostać przekazane, muszą najpierw zostać fizycznie wyprodukowane, co w praktyce oznacza wielomiesięczne, a w niektórych przypadkach kilkuletnie oczekiwanie. W ramach tego mechanizmu można również uruchomić szybsze dostawy, ale wyłącznie wtedy, jeśli Amerykanom uda się kupić sprzęt i amunicję od sojuszników lub państw trzecich. W tym przypadku „wąskim gardłem” jest podaż na światowych rynkach i skłonność państw niezaangażowanych w konflikt do sprzedaży swego uzbrojenia. Procedury w tym wypadku nie są ani łatwe, ani szybkie.
Teraz poświęćmy nieco uwagi kwotom, bo kwietniowy pakiet 61 mld dolarów warto rozłożyć na czynniki pierwsze. I tak 7,8 mld dolarów przeznaczone na tzw. upoważnienie do wypłaty środków (PDA). W ramach programu USAI, ale trzeba pamiętać, że nie umożliwia on szybkich dostaw pomoc określono na 13, 4 mld dolarów i do tej pozycji trzeba dodać jeszcze „resztówkę” wartą 1,7 mld w ramach innego, kończącego się już programu (Foreign Military Financing), a zatem na „szybkie” zakupy na rynkach państw trzecich lub znacznie wolniej realizowane w przypadku zamówień w amerykańskim przemyśle przeznaczono łącznie 15,1 mld dolarów.
Pakiet pomocy dla Ukrainy z kwietnia zawiera różne formy wsparcia
Cancian zwraca uwagę, że wart 61 mld dolarów pakiet uchwalony w kwietniu obejmuje bardzo różne formy wsparcia i warto wiedzieć, co konkretnie nań się składa. Razem z rozmaitymi „resztówkami” wsparcie wojskowe (sprzęt i amunicja) warte jest ok. 28 mld dolarów. Ok. 11 mld idzie na „ulepszenia bazy przemysłu obronnego”, 8,5 mld to pomoc ekonomiczna dla ukraińskiego rządu, ok. 7,5 mld to środki na pokrycie utrzymania zwiększonego kontyngentu amerykańskich sił zbrojnych w Europie, ok. 3 mld dolarów kosztuje amerykańska „pomoc wywiadowcza” dla Kijowa i kolejne 2,5 mld to pomoc humanitarna.
Analityk CSIS mówi też, że dostawy sprzętu wojskowego i amunicji finansowane z dwóch podstawowych transz pomocy różnią się od siebie. W ramach PDA (broń fizycznie istniejąca ze składów) docierała do tej pory regularnie co 3 tygodnie, choć były to mniejsze partie. Dzięki USAI (broń kupowana m.in. u sojuszników lub zamawiana w przemyśle) trafiała na Ukrainę rzadziej, kolejne pakiety dostaw ogłaszane były średnio co 6 tygodni.
Miesięczne dostawy, realizowane przez Stany Zjednoczone w ramach tego pierwszego pakietu (szybciej docierały), warte były średnio ok. 250 mln dolarów i obejmowały głównie amunicję artyleryjską, pociski rakietowe (Singery, Himarsy, Javeliny etc.), części zamienne i sprzęt uzupełniający. Z pewnym uproszczeniem można powiedzieć, że były to dostawy umożliwiające kontynuowanie walki, niezwykle ważne w sytuacji, w której znajduje się Ukraina, ale nie dająca perspektywy zbudowania znaczącego potencjału zdolnego do realizacji operacji zaczepnych na większa skalę.
Dlaczego Departament Obrony USA nie sięga głębiej do zapasów, aby pomóc Ukrainie wygrać wojnę z Rosją?
Cancian, oceniając politykę dostaw Pentagonu, napisał, iż „Departament Obrony nie sięga głębiej do zapasów, które zostały już i tak wyczerpane przez lata dostaw. Stany Zjednoczone mogłyby dalej redukować zapasy i podejmować większe ryzyko (…). Mogłyby przejąć sprzęt z jednostek rezerwowych, które mają wejść do działań relatywnie późno. Jednak Departament Obrony nie chciał podjąć takich kroków.”
A zatem skala i tempo dotychczasowych dostaw amerykańskiego sprzętu wojskowego i amunicji na Ukrainę nie jest, jak można byłoby przypuszczać, wynikiem „obiektywnych trudności”, ale ma bezpośredni związek z decyzjami politycznymi administracji Bidena. Pisali o tym zresztą już wielokrotnie analitycy z innych ośrodków, tak jak np. Stephen Blank z CEPA, argumentujący, że gdyby Biden chciał rzeczywiście skokowo zwiększyć możliwości wojskowe Ukrainy, to nawet bez decyzji Kongresu miał takie możliwości.
Wracając jednak do ocen CSIS: warto zwrócić uwagę i na to, że Mark Cancian uważa dotychczasową skalę dostaw dla Ukrainy za „zrównoważoną”, czyli taką, która nie powoduje zmniejszenia zdolności amerykańskich sił zbrojnych, ale również nie daje możliwości uzyskanie przewagi przez stronę ukraińską, co byłoby być może możliwie, gdyby dostawy zaczęły rosnąć. Innymi słowy w ramach tak przykrojonej strategii wsparcia dla Kijowa wojna może trwać, choć o zwycięstwie trudno myśleć.
1 stycznia 2025 roku władzę w USA obejmie nowy prezydent
To, co warto jeszcze podkreślić, to przekonanie wyrażane przez amerykańskiego eksperta, że dostawy realizowane w obecnym tempie „skonsumują” uchwalone przez Kongres środki w styczniu przyszłego roku. Pokrywa się to oczywiście z amerykańskim kalendarzem wyborczym i politycznym. Od 1 stycznie władzę obejmie nowy prezydent, będziemy mieć też do czynienia z odnowionym składem Kongresu, więc kwestia utrzymania pomocy dla Kijowa, albo jej zmniejszenie lub zwiększenia, będzie mogła znów stanąć na agendzie.
Kiedy Ukraina mogłaby odzyskać inicjatywę operacyjną?
Oznacza to również, że przed tym terminem trudno spodziewać się jakichkolwiek zmian w polityce dostaw, co oznacza, że też i na froncie. Jeśli zatem wykluczyć rozwiązanie polityczne, które są prawdopodobne i mogłyby mieć miejsce przed tą datą, a skoncentrować się wyłącznie na poszukiwaniu odpowiedzi, kiedy Ukraina mogłaby odzyskać inicjatywę operacyjną, to w świetle dotychczasowej praktyki dostaw są niewielkie szanse, aby nastąpiło to przed końcem lata 2025 roku.
Takie oceny potwierdza dotychczasowa praktyka, bo z obliczeń ekspertów CSIS wynika, że średnio od podjęcia decyzji do dotarcia sprzętu na front upływa 8 miesięcy. Przykładowy czołg musi być wyciągnięty z magazynu, naprawiony, wysłany, przebyć drogę przez ocean i przekazany. Jeśli ukraińscy żołnierze umieją obsługiwać to, co dostają od aliantów, to średnio upływało do tej pory „od decyzji do przekazania” właśnie 8 miesięcy. Jeśli zakładamy również szkolenie, to trzeba się liczyć z dłuższym czasem.
Cancian ocenia, że przy obecnej skali i tempie dostaw, ale także wielkości wydzielonych przez Kongres środków, dostawy sprzętu wojskowego dla Ukrainy osiągną i tak jedynie 2/3 poziomu z wiosny i lata 2023, kiedy Kijów przygotowywał się do ofensywy. Trudno na tej podstawie być optymistą i poważnie utrzymywać, że 61 mld dolarów, poważna kwota, wyasygnowana w kwietniu przez amerykański kongres dla Ukrainy, pozwala mieć nadzieje na zwycięstwo w wojnie. Nie pozwala i dlatego uprawnionym jest twierdzenie, że Zachód nie ma strategii zwycięstwa w konflikcie z Rosją.
Listen on Spreaker.
