Karolina Modzelewska: Panie Generale, jaka jest rola prezydenta w polskim systemie bezpieczeństwa narodowego? Jak można ją zdefiniować w praktyce? Co kryje się pod pojęciem zwierzchnik Sił Zbrojnych RP?
Gen. Stanisław Koziej: Prezydent jest jednym z dwóch konstytucyjnych organów władzy wykonawczej. Jego rola szczególnie w obszarze bezpieczeństwa i w zwierzchnictwie nad Siłami Zbrojnymi jest kluczowa. Bez jego aktywnego udziału Rada Ministrów, która odpowiada za realizację polityki zewnętrznej, krajowej, bezpieczeństwa i obrony, nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować na poziomie polityczno-strategicznym. To właśnie ten najwyższy poziom wymaga współudziału prezydenta.
Jednocześnie sam prezydent również nie może wykonywać swoich konstytucyjnych zadań bez współpracy z rządem, a zwłaszcza z ministrem obrony narodowej, czy prezesem Rady Ministrów. Nasz ustrój wymusza współdziałanie tych dwóch organów. To współdziałanie jest fundamentem sprawnego funkcjonowania państwa w dziedzinie bezpieczeństwa.
Mimo to, jak pokazuje praktyka, współdziałanie czasami bywa trudne. Skąd biorą się problemy w relacjach między tymi ośrodkami władzy?
Najczęściej wynikają z nieprecyzyjnych zapisów konstytucyjnych dotyczących tego, jak to współdziałanie powinno wyglądać w praktyce. Ustawa zasadnicza zostawia wiele do interpretacji, a więc i do decyzji politycznych. Dużo zależy od układu sił, czy prezydent pochodzi z tego samego obozu co rząd, czy nie. Znaczenie mają też cechy osobowościowe liderów - prezydenta, premiera i ministra obrony narodowej.
Nie tak dawno temu byliśmy świadkami poważnego sporu między prezydentem Andrzejem Dudą a ministrem Antonim Macierewiczem. Padły oskarżenia, była wzajemna ignorancja. To pokazuje, że mechanizmy współpracy nie są szczelne. Przy złej woli jeden organ może skutecznie blokować drugi.
Mamy problem ustrojowy?
Z punktu widzenia zarządzania bezpieczeństwem państwa obecny system nie jest optymalny. Klasyczny trójpodział władzy - ustawodawcza, wykonawcza, sądownicza został u nas dodatkowo skomplikowany podziałem władzy wykonawczej na dwa niezależne ośrodki - prezydenta i rząd. To rodzi ryzyko paraliżu decyzyjnego.
Czy są dostępne narzędzia, które mogłyby usprawnić to współdziałanie?
Tak. Mamy Radę Gabinetową, czyli konstytucyjny organ, który choć nie posiada decyzyjnych kompetencji może być forum współpracy prezydenta i Rady Ministrów. W jej skład wchodzą członkowie Rady Ministrów pod przewodnictwem prezydenta. Problem w tym, że to narzędzie nie jest należycie wykorzystywane. A mogłoby pełnić ważną funkcję w koordynacji polityki bezpieczeństwa.
A Rada Bezpieczeństwa Narodowego? Jaka jest jej rola?
Rada Bezpieczeństwa Narodowego to drugi konstytucyjny organ, ale o charakterze wyłącznie doradczym. Prezydent ma pełną swobodę w jej organizacji. Może zaprosić do niej, kogo chce. To także szansa na budowanie politycznego konsensusu w sprawach bezpieczeństwa. Można powołać do niej nie tylko przedstawicieli rządu, ale także liderów partii politycznych czy ekspertów. Jeśli będzie dobrze zorganizowana, może być niezwykle użyteczna. Wiele zależy od tego, jak często jest zwoływana i jakimi tematami się zajmuje. W przeszłości różni prezydenci korzystali z tego narzędzia na różne sposoby.
Doświadczenie wojskowe prezydenta ma znaczenie dla efektywnej współpracy z wojskiem?
Oczywiście. Ale warto pamiętać, że prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych, więc nie musi mieć żadnego przygotowania w zakresie bezpieczeństwa czy obronności. Konstytucja to przewiduje, dlatego prezydentowi przysługuje wsparcie fachowego organu, jakim jest wspomniane już Biuro Bezpieczeństwa Narodowego. To biuro pomaga w sprawowaniu zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi i realizacji szeroko pojętej polityki bezpieczeństwa narodowego także w relacjach międzynarodowych czy kwestiach bezpieczeństwa wewnętrznego. Nie oszukujmy się, kluczowe jest jednak to, kto zostaje zatrudniony w tym biurze. Powinni to być najlepsi specjaliści w kraju.
Gdzie w tym systemie są Siły Zbrojne? Gdzie ich miejsce w tej całej układance?
Siły Zbrojne to jeden z podstawowych, jeśli nie najważniejszy, element zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego. Oczywiście nie są jedyne. Mamy również Policję, Straż Graniczną, służby specjalne, ale to wojsko jest centralnym ogniwem w zakresie bezpieczeństwa zewnętrznego. W klasycznym ujęciu odpowiadają za odstraszanie i reagowanie na zagrożenia ze strony innych państw. Obok dyplomacji i służb wywiadowczych to główne narzędzie państwa.
Jak w takim razie prezydent sprawuje zwierzchnictwo nad armią?
Zgodnie z Konstytucją robi to za pośrednictwem ministra obrony narodowej. Prezydent nie działa bezpośrednio. Może mianować generałów, powoływać Szefa Sztabu Generalnego czy Naczelnego Dowódcę na czas wojny, ale wszystkie te działania muszą być inicjowane przez ministra obrony lub kontrasygnowane przez premiera. To premier, nie prezydent, ponosi konstytucyjną odpowiedzialność polityczną za decyzje podejmowane w sferze wykonawczej – przed parlamentem, później przed narodem i tak dalej. Prezydent bezpośrednio takiej odpowiedzialności nie ponosi.
Wynika z tego, że prezydent nie ma swobody działania.
Ma konstytucyjne kompetencje, ale nie może działać jednoosobowo. To system wzajemnych zależności i dlatego tak kluczowe jest współdziałanie Biura Bezpieczeństwa Narodowego, czyli organu prezydenckiego z Ministerstwem Obrony Narodowej, czyli organem rządowym. Współpraca między odpowiednimi strukturami obu instytucji, jak Sztab Generalny, Departament Kadr czy Departament Prawny MON, jest fundamentem skutecznego sprawowania zwierzchnictwa nad armią. Bez zaufania i wspólnej strategii między prezydentem a rządem system bezpieczeństwa może ulec osłabieniu.
A jaka jest różnica w tych kompetencjach w czasie pokoju i czasie wojny? Coś się wówczas zmienia?
W czasie pokoju prezydent nie ma żadnych kompetencji wykonawczych. Jego rola, a także rola Biura Bezpieczeństwa Narodowego jest strategiczna, koncepcyjna, nie operacyjna. Prezydent nie wydaje rozkazów ani poleceń. To wszystko leży w gestii rządu. Taka możliwość pojawia się dopiero w czasie wojny, kiedy przejmuje kierowanie obroną państwa. Decyzje podejmuje prezydent, ale zawsze na wniosek Rady Ministrów. Prezydent może też ogłosić czas wojny, wprowadzić stan wojenny, nadać stopień gotowości obronnej, ale wszystko to dzieje się we współpracy z rządem.
W czasie wojny prezydent może też wydawać rozporządzenia z mocą ustawy. Jeśliby Sejm nie mógł zebrać się na posiedzenie i przyjąć ustawy, to prezydent swoimi rozporządzeniami z mocą ustawy może także stanowić prawo, ale to wszystko jest w czasie wojny. Natomiast w czasie pokoju, na co dzień nie ma tutaj żadnych kompetencji, żadnych uprawnień i jego mieszanie się w bieżące zarządzanie wojskiem, takimi jego bieżącymi problemami może tylko przeszkadzać i komplikować, a nie pomagać.
Prezydent Polski nie może, jak np. prezydent USA, samodzielnie wypowiedzieć wojny?
Absolutnie nie. W systemach prezydenckich, jak w USA, prezydent jest jednocześnie głową państwa i szefem rządu. U nas te funkcje są rozdzielone. Prezydent reprezentuje państwo, ale rządzi premier. To powoduje, że u nas władza wykonawcza jest podzielona i oparta na współdziałaniu dwóch organów: prezydenta i rządu.
To słabość naszego systemu?
Dokładnie. Większość państw świata ma albo system prezydencki - USA, Rosja, albo parlamentarny, nazywany niekiedy kanclerskim - Niemcy, Wielka Brytania, gdzie władza wykonawcza skupiona jest w jednym ośrodku. U nas przeciwnie. I cały system państwowy opiera się na tym, czy prezydent i rząd potrafią ze sobą współpracować.
Można tę słabość jakoś zniwelować?
Konstytucja nie przewiduje zbyt wielu precyzyjnych mechanizmów współpracy, ale w ostatnich latach udało się pewne rzeczy uporządkować. Przykładem jest instytucja kandydata na Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych RP, który w czasie pokoju przygotowuje się do roli głównodowodzącego na wypadek wojny. To był ważny krok, bo proszę sobie wyobrazić, że taka osoba dalej mianowana byłaby dopiero w sytuacji kryzysowej.
Co można by jeszcze zmienić, wspominał pan o Radzie Gabinetowej?
Warto byłoby doprecyzować rolę Rady Gabinetowej, może wzmocnić funkcję Rady Bezpieczeństwa Narodowego jako organu współdziałania. Być może warto rozważyć nowelizację konstytucji. Nie rewolucję, ale mądre dopisanie rozwiązań, które usprawnią współpracę prezydenta z rządem. To newralgiczny punkt całego systemu bezpieczeństwa państwa.
Jak to wyglądało w praktyce, gdy był Pan szefem BBN? Jak przebiegała współdziałanie na linii prezydent, rząd, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego?
Miałem to szczęście, że relacje z ówczesnym ministrem obrony narodowej Tomaszem Siemoniakiem były bardzo dobre. Co tydzień spotykaliśmy się na tzw. "strategicznych kawach". Omawialiśmy plany ministra, oczekiwania prezydenta, ocenialiśmy wnioski i propozycje, czy są możliwe do realizacji. Dzięki temu decyzje podejmowane były sprawnie i bez niepotrzebnych napięć.
Pamiętajmy też, że w ostatnim czasie dobrze układały się również relacje między Jackiem Siewierą i obecnym ministrem obrony narodowej, Władysławem Kosiniakiem-Kamyszem. Można więc powiedzieć, że jeżeli to współdziałanie jest dobrze zorganizowane, to nie ma większych ryzyk w sprawowaniu zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi przez prezydenta, nawet jeśli nie ma on solidnego przygotowania wojskowego, ani nie był wcześniej ministrem obrony narodowej.
W tej kwestii bywa różnie. Doświadczenie miał prezydent Bronisław Komorowski, ale takiego już nie miał np. Andrzej Duda.
Bronisław Komorowskiego był wcześniej ministrem obrony narodowej i przewodniczącym sejmowej Komisji Obrony Narodowej, miał więc bezpośrednie doświadczenie w kierowaniu siłami zbrojnymi, ale są też prezydenci, tak jak właśnie prezydent Duda, czy obecny prezydent elekt, którzy go nie posiadają. W takich przypadkach bardzo dużo zależy właśnie od funkcjonowania Biura Bezpieczeństwa Narodowego.
Jak może to wszystko wyglądać w przypadku Karola Nawrockiego?
Nie jest tajemnicą, że przyszły szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego jest ogromnym krytykiem rządu. Był w konfrontacji z obecnym obozem rządzącym, w tym z premierem, z wieloma ważnymi osobami, więc warunki do tego współdziałania nie są najlepsze. Ja jednak, tak bym to nazwał, jestem skażony miłością do Biura Bezpieczeństwa Narodowego, że nie chce przyjmować żadnych bardzo negatywnych scenariuszy, że to się nie powiedzie, nie będzie współdziałania. Miejmy nadzieję, że te potrzeby państwa wezmą górę nad osobistymi uprzedzeniami i co najmniej ta współpraca będzie niekonfliktowa.
Poczekajmy na pierwsze decyzje, pierwsze problemy wymagające współdziałania prezydenta z rządem i działania Biura Bezpieczeństwa Narodowego. Wtedy będziemy oceniali, jak to wygląda. Ja jednak życzyłbym sobie, a przede wszystkim życzył bym Biurowi Bezpieczeństwa Narodowego jako bliskiej mi instytucji, w której oddałem 5 lat swojego życia, żeby ten cały scenariusz był pozytywny.
Prof. dr hab. Stanisław Koziej - generał brygady w stanie spoczynku, były sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta i szef prezydenckiego Biura Bezpieczeństwa Narodowego oraz sekretarz Rady Bezpieczeństwa Narodowego w latach 2010-2015. Wcześniej, w latach 2005-2006 wiceminister obrony narodowej, w 2007 roku doradca Rzecznika Praw Obywatelskich, w 2008 r. doradca Ministra Obrony Narodowej. Profesor w Akademii Sztuki Wojennej, członek Komitetu Prognoz PAN, senior fellow w Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego w Warszawie, członek Rady Programowej Instytutu Bronisława Komorowskiego, a także wykładowca na Uniwersytecie Warszawskim oraz Szkole Wyższej im. P. Włodkowica w Płocku.
